En 2016, el Grupo del Banco Mundial, una organización internacional de ayuda e inversión, publicó un informe de 132 páginas que ofrecía un asombroso adelanto de una inminente oleada de la edificación mundial. "El nuevo desarrollo urbano entre 2015 y 2030 superará todo el desarrollo urbano previo de toda la historia", predecía el informe. "De la superficie que se prevé estará urbanizada en 2030, queda por construir el 60 por ciento, principalmente en el sur de Asia y África subsahariana".
 
Dando impulso a la oleada, sostienen los expertos, habrá una migración masiva de personas desde las aldeas rurales a las crecientes megaciudades, en busca de empleo, vivienda y atención médica, y en un intento de escapar de la pobreza y los desastres climáticos. Para 2050, las Naciones Unidas estiman que estas ciudades sumarán 2.5 mil millones de personas—casi toda la población combinada de las actuales China e India—y duplicarán su superficie. Un asombroso 90 por ciento de ese crecimiento tendrá lugar en África y Asia, sobre todo en países que el Banco Mundial actualmente define como de ingresos bajos y medios. Como resultado, se espera que las ciudades de estas regiones, por lo general empobrecidas, crezcan en magnitudes mayores que las de cualquiera de las áreas urbanas existentes en la actualidad.
 
La ciudad nigeriana de Lagos, por ejemplo, que ya es la octava área metropolitana más grande del mundo, podría tener entre 85 y 100 millones de habitantes en 2100, según un modelo
CONTENIDOS RELACIONADOS 

Lea (en inglés) más sobre el Programa de Regulación de la Edificación para la Resiliencia del Grupo del Banco Mundial, incluido un detallado informe que explica el problema y también las soluciones propuestas.

Vea (en inglés) un video sobre el Programa de Regulación de la Edificación para la Resiliencia

Lea (en inglés) el informe del Banco Mundial "Urban Fire Regulatory Assessment & Mitigation Evaluation Diagnostic" (Diagnóstico de evaluación de los sistemas reguladores y análisis de la mitigación de incendios urbanos).

Lea (en inglés) la evaluación del Banco Mundial sobre capacidad reguladora para edificación en la nación africana de Malawi.

Lea (en inglés) el informe, "Population predictions for the world’s largest cities in the 21st century" (Previsiones de población para las ciudades más grandes del mundo en el siglo XXI).

Lea (en inglés) el informe de la ONU, "World Urbanization Prospects" (Perspectivas de urbanización en el mundo).

Vea (en inglés) un cortometraje sobre el incendio ocurrido en 2017 que destruyó miles de viviendas en Imizamo Yethu, un asentamiento informal de Ciudad del Cabo, Sudáfrica.

Lea un artículo en el NFPA Journal en Español sobre un proyecto de instalación de detectores de humo en un asentamiento informal de Sudáfrica.

Lea una entrevista en el NFPA Journal en Español sobre la prevención de incendios en asentamientos informales y campos de refugiados.

Lea (en inglés) el informe de International Building Quality Center’s, "Guidelines and Principles for the Development of Building Regulations in Low Income Countries" (Lineamientos y principios para la elaboración de normativas de edificación en países de bajos ingresos).

de población elaborado por investigadores del Instituto de Tecnología de la Universidad de Ontario (University of Ontario Institute of Technology). Ciudades africanas que hoy la mayoría de occidentales apenas conocen—Kinshasa, Dar es Salaam, Jartum, Niamey, Nairobi—podrían tener más de 40 millones de habitantes en 2100, lo que las haría más grandes que la actual Tokio, hoy la ciudad más poblada del mundo, con alrededor de 37.3 millones. Según el modelo canadiense, incluso somnolientas ciudades como Lilongwe y Blantyre, ambas en la pequeña nación africana de Malawi, podrían pasar de tener apenas un millón de habitantes al tamaño de la actual Nueva York (alrededor de 9 millones) para el año 2075. Por su parte, se prevé que las ciudades asiáticas de Dhaka, Karachi, Calcuta, Bombay y Delhi superarán los 30 millones de habitantes en 2030 y alcanzarán los 50 o 60 millones a finales de siglo. En este escenario, la ONU predice que el parque edificado de las ciudades de los países de ingresos bajos y medios se duplicará en 2050, ampliando y complicando aún más un paisaje urbano ya muy extendido.

Para la comunidad de la seguridad mundial, preocupada por el riesgo de incendios y desastres, entre ellas NFPA, la escala y el ritmo de esta urbanización y el desarrollo que la acompaña plantean un reto abrumador—aunque también conllevan un enorme potencial. En su informe de 2016, el Grupo del Banco Mundial describió el momento actual como una "ventana de oportunidad" para garantizar que el futuro desarrollo urbano se cree con una mayor resiliencia para resistir los peligros ambientales, como el aumento del nivel del mar y la sequía, así como los desastres crónicos, incluidos los incendios y los derrumbes de edificios. El informe también anunciaba un nuevo programa diseñado para ayudar a los gobiernos a adoptar estrategias de regulación y aplicación más sólidas ante el previsible auge de la construcción.

Mientras tanto, varios grupos actualmente trabajan para encontrar soluciones viables para adoptar normas y reforzar la seguridad en asentamientos informales notoriamente propensos a desastres, como los barrios marginales, que hoy albergan una cuarta parte de la población urbana del mundo y probablemente representarán una parte mucho mayor en el próximo siglo. Compañías multinacionales y organizaciones sin fines de lucro también se han unido para tratar de mejorar la seguridad de los millones de trabajadores que se desempeñan afanosamente en fábricas deficitarias propensas a incendios y derrumbes. A medida que millones de personas afluyen a las ciudades en busca de trabajo, los problemas actuales, como la explotación de los trabajadores, el hacinamiento y las prácticas de seguridad laxas, podrían empeorar si no se implementan mejores normas y medios de intervención.

Para tener éxito, estas iniciativas deben superar un sinfín de arraigados problemas que han frustrado anteriores intentos de mejorar la seguridad en las ciudades en desarrollo. El único mayor obstáculo es la pobreza, que, según los expertos, impregna todos los aspectos de la vida cotidiana y determina las prioridades de los gobiernos y los habitantes.

"En muchas de estas ciudades, la gente está preocupada por la vivienda, el agua potable y por si tendrán suficiente comida para sobrevivir hasta el día siguiente—francamente, la seguridad contra incendios no está en lo más alto de la lista para muchas personas", dijo Brian Meacham, cuya firma de ingeniería contra incendios, Meacham Associates, ha asesorado al Banco Mundial y a gobiernos de todo el mundo. "Y respecto de los gobiernos ocurre lo mismo—no tienen los recursos necesarios para abordar todos los riesgos y peligros a los que se enfrentan, por lo que muchas cosas que usted o yo podríamos considerar importantes, como la seguridad contra incendios, no ocupan un lugar destacado en la agenda. A veces, incluso la regulación de la construcción de edificios no tiene ese lugar prioritario".

A medida que las poblaciones urbanas se multiplican, estos y otros desafíos no harán más que aumentar. Y, sin embargo, la ventana de oportunidad sigue abierta, afirman los expertos, para influir en el futuro desarrollo de miles de millas cuadradas de paisajes urbanos aún no construidos, al tiempo que se refuerza el entorno construido existente. Dado que las personas viven y trabajan en mayores densidades que nunca, y que se prevé que desastres naturales, como tormentas, sequías e inundaciones, serán cada vez más fuertes y frecuentes en las próximas décadas, las decisiones que se tomen ahora tendrán graves consecuencias para los miles de millones de habitantes de las ciudades durante las próximas generaciones.

I. REGLAMENTACIONES Y RECURSOS

Desafíos en el entorno construido formal

Las metrópolis del mundo en desarrollo contienen universos en sí mismas. Extendiéndose a veces a lo largo de cientos de millas cuadradas, suelen ser una mezcla desordenada y caótica de estructuras, donde hoteles de lujo de gran altura se asoman a vastas chabolas de viviendas destartaladas improvisadas con rejuntes de restos de madera contrachapada y metal corrugado.

Para las agencias gubernamentales locales desfinanciadas, encargadas de supervisar esta masa de estructuras, desafíos de reglamentación y aplicación existen en todas partes. Mientras que la construcción en asentamientos informales suele estar fuera de la supervisión de los departamentos de edificación gubernamentales, la construcción de todo lo demás—el así llamado desarrollo "formal", que va desde oficinas de gran altura y bloques de apartamentos hasta viviendas multifamiliares, almacenes y hoteles—se supone que, al menos en teoría, cumple algún tipo de proceso regulador del gobierno. Como todo en estos dinámicos entornos urbanos, sin embargo, nada es tan negro y tan blanco.

Las reglamentaciones que se aplican al entorno construido formal pueden ser tremendamente incoherentes y asistemáticas en el mundo en desarrollo. Si un proceso regulador se aplica, y en qué medida, puede depender de quién esté construyendo qué y de los recursos y la atención de que dispongan los funcionarios gubernamentales en un determinado día, dicen los expertos. La corrupción—un problema persistente en todo el mundo, incluso en los países desarrollados—puede dar lugar a que funcionarios de la construcción aprueben permisos u omitan por completo pasos reglamentarios a instancias de intereses de desarrollos con grandes sumas de dinero o buenas conexiones.

"En muchos de estos países se hace una gran labor para tener al menos algunas reglamentaciones vigentes", dijo Ana Campos García, quien se ha desempeñado en asuntos regulatorios con los gobiernos de toda África como especialista en gestión de riesgos de desastres en el Programa de Regulación de la Edificación para la Resiliencia del Banco Mundial (World Bank’s Building Regulation for Resilience Program). "Aunque la mayoría de las veces hay retos financieros que limitan su capacidad [de hacer cumplir adecuadamente la normativa]. No tienen suficiente personal, como funcionarios reguladores, porque no tienen suficiente presupuesto".

Como resultado, podría faltar cualquier paso del proceso que un funcionario de la construcción de, por ejemplo, California, pudiera considerar esencial para un sistema regulador sólido. "Puede que falten algunos o todos los controles típicos, lo que incluye todo, desde el componente de planificación urbana hasta el establecimiento de distancias de separación entre edificios", dijo Meacham, que además de ser consultor global preside el comité responsable de NFPA 551, Guía para el Análisis de las Evaluaciones del Riesgo de Incendio. "Podría no tener suficientes inspectores para revisar los planos o ir a la obra en construcción para asegurarse de que todo está bien—e incluso si los tuviera, también puede faltarle lo relacionado a la aplicación de la normativa, que es lo que sigue".

La desigual naturaleza de la aplicación de la ley en los países en desarrollo puede significar que, incluso, las estructuras formales, construidas por cuadrillas profesionales, podrían ser algo más cercano a lo "informal" cuando se ven a través de una lente occidental. "No es necesariamente un asentamiento informal, pero es una construcción informal asociada al proceso de la construcción normal", explicó Meacham. "Si se carece de recursos en el ámbito regulador del gobierno para monitorear el ritmo de la construcción, se llega a esta situación en la que no se tiene necesariamente el sistema de control que se necesita para la construcción formal".

Como resultado, muchas estructuras de las ciudades en desarrollo se construyen sin algunos de los componentes básicos de mitigación de incendios que suelen encontrarse en los edificios de Estados Unidos o Europa. Esto incluye edificios construidos con materiales altamente combustibles, sin compartimentación contra incendios entre habitaciones o apartamentos, y a menudo sin sistemas de supresión de incendios—incluso en muchos edificios de gran altura. A estas preocupaciones se suma la realidad de que una vivienda típica puede contener muchas más fuentes de ignición potencial que lo que se observa en el mundo desarrollado. A medida que las ciudades crecen, por ejemplo, la infraestructura eléctrica puede no seguir el ritmo, lo que lleva a los residentes a conectarse ilegalmente a los cables de electricidad para poder hacer funcionar sus electrodomésticos. Como observó Meacham, "claramente se agregan factores de riesgo".

A esto se agrega que los cuerpos de bomberos de muchas de estas ciudades carecen, lamentablemente, de personal suficiente y pueden no tener suministros de agua, equipos u otros recursos adeUltraUrbano Cifrascuados para hacer su trabajo de manera eficaz. En Dhaka (Bangladesh), una de las ciudades más densamente pobladas del planeta, los cuerpos de bomberos literalmente tienen que salir a la calle y apartar a los civiles del camino para abrir las puertas y sacar sus camiones de la estación, dijo Don Bliss, que como antiguo vicepresidente de operaciones de campo de NFPA visitó estaciones de bomberos de todo el mundo. "El tráfico en Dhaka está tan congestionado que los bomberos pueden tardar hasta tres horas en recorrer solamente unas pocas millas para responder a una llamada". —Jesse Roman.

II. FAVELA, CHABOLA, BARRIO MARGINAL

El contexto social y el crecimiento de los asentamientos informales

Con pocas excepciones, las ciudades que se espera que crezcan con más vigor en las próximas tres décadas son también algunas de las más pobres del mundo. La mayoría de las personas que se trasladen a estas megaciudades no podrán afrontar los costos de una vivienda de construcción formal, y muchas acabarán viviendo en barrios marginales u otros asentamientos informales, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Organisation for Economic Cooperation and Development) define como "asentamientos no planificados y áreas en las que las viviendas no cumplen las normativas de planificación y edificación vigentes".

Según el Grupo del Banco Mundial, alrededor de 1,000 millones de personas—una cuarta parte de la población urbana mundial—viven actualmente en asentamientos informales, desde las favelas de San Pablo hasta las chabolas de Ciudad del Cabo, o los extensos barrios marginales de Bombay. Esa cifra podría acercarse a los 3,000 millones en 2030, según la ONU, y representaría una cuarta parte de toda la población del planeta. Esa concentración añadida de recién llegados empobrecidos acentuará aún más la tensión de una población ya acosada por el hacinamiento, las enfermedades, la violencia y el abandono.

Aunque se han llevado a cabo pocas investigaciones exhaustivas para examinar el problema de los incendios en los asentamientos informales, estudios menores y abundantes evidencias anecdóticas demuestran que el fuego es una de las mayores amenazas para la vida y la propiedad. En Sudáfrica, los estudios han demostrado que se producen hasta 15,000 incendios al año en asentamientos informales. Con estructuras improvisadas con restos de madera y plásticos altamente combustibles, y con escasa o nula infraestructura oficial como redes de agua e hidrantes de incendio, esos incendios pueden iniciarse y propagarse rápidamente, dejando, habitualmente, a cientos o miles de personas sin hogar.

Los expertos coinciden en que los incendios en asentamientos informales son un problema que no hará más que empeorar y que justifican una atención especial por parte de los ingenieros de protección contra incendios, los cuerpos de bomberos, los planificadores urbanos y otros funcionarios gubernamentales. "Hay una urgente necesidad de planificar el crecimiento de las ciudades de manera segura, teniendo a la vez en cuenta también las limitaciones económicas de muchas de las personas que se ven atraídas por las áreas urbanas", afirma Birgitte Messerschmidt, directora de Investigación de NFPA. "No servirá de nada, por ejemplo, construir un montón de viviendas caras si las personas no pueden costearlas".

En 2017, cuando un incendio arrasó Imizamo Yethu, un gran asentamiento informal de Ciudad del Cabo, Sudáfrica, los residentes apenas tuvieron tiempo de escapar, y mucho menos de salvar alguna de las pocas pertenencias que tenían. El incendio fue uno de los más destructivos que ha azotado a un asentamiento informal en el país, dejando cuatro muertos y casi 10,000 personas sin hogar. Fotos y vídeos del incidente muestran a bomberos y residentes luchando desesperadamente por contener las llamas que saltan de una vivienda a otra, devorando rápidamente paneles de aglomerado, lonas de plástico y otros materiales de desecho utilizados para crear gran parte de la precaria metrópolis.

Aunque nunca se determinó la causa exacta del incendio, los expertos señalan que las condiciones que llevaron a la rápida propagación del fuego y a la destrucción en Imizamo Yethu están presentes de alguna manera en todos los asentamientos informales, desde las abundantes cargas combustibles hasta las numerosas fuentes de ignición, incluidos los equipos de calefacción y cocina, y las obras eléctricas deficientes o improvisadas.

"Todo lo que no se desea, desde la perspectiva de la seguridad contra incendios, está en un mismo lugar", dice Richard Walls, profesor de ingeniería de protección contra incendios de la Universidad de Stellenbosch de Sudáfrica, que ha llevado a cabo una extensa investigación sobre incendios en asentamientos informales. Estos problemas podrían verse agravados, dijo Walls, por disposiciones con carencia de espaciamiento entre las estructuras; por problemas de alcoholismo y drogadicción de los residentes, que pueden llevar a incendios accidentales; por las dificultades de acceso de los servicios de bomberos locales, que también pueden carecer de recursos; y por deficiencias en los suministros de agua.

Las soluciones se ven principalmente obstaculizadas por la pobreza fundamental que crea la necesidad de estos asentamientos en primer lugar. "Si dejáramos más espacio entre las viviendas para crear franjas cortafuego, eso significaría eliminar viviendas y dejar a las familias sin hogar", dijo Messerschmidt. "Si buscáramos materiales de construcción menos inflamables, descubriríamos que son más costosos y a menudo están fuera del alcance de los residentes. Incluso si pudieran costearlos, es posible que no quieran invertir en una propiedad donde no tienen derecho al terreno sobre el que viven".

Aun así, hay prometedoras iniciativas en curso para abordar el problema. En 2020, Walls y otros investigadores publicaron una guía, dirigida a la comunidad de la seguridad, para mejorar la seguridad contra incendios en asentamientos informales. Los autores esperan que se convierta en un recurso para las ciudades que se preparan para el crecimiento de los asentamientos informales en los próximos años. El documento, de 135 páginas, ofrece lineamientos exhaustivos, sobre todo desde la generación de relaciones entre el servicio de bomberos local y los residentes de los asentamientos informales, hasta la enseñanza a los residentes sobre cómo hacer el exterior de sus viviendas más resistente al fuego. Walls prevé futuras ediciones actualizadas del documento, similares a un código o norma.

chabola de bombay dic21
Una chabola de Bombay. El crecimiento previsto de estos asentamientos informales en las próximas décadas planteará a los funcionarios responsables de la seguridad pública toda una serie de retos, desde la preparación para desastres hasta la seguridad contra incendios.  

La clave de los lineamientos del documento consiste en reconocer las limitaciones socioeconómicas que comparten estos entornos—y también comprender que las soluciones se parecerán poco a lo que se considera un comportamiento seguro contra incendios en los países más desarrollados. "A menudo, es simple y las intervenciones poco costosas, como el aumento de la cantidad de cubos de agua disponibles para los residentes, que proveen un método de respuesta a incendios más fiable que los sofisticados sistemas de supresión de propiedad, que requieren mantenimiento, son caros, tienen una determinada vida útil y pueden no ser usados correctamente", dijo Walls. Los estudios han demostrado que cuanto más rápido se encarguen los residentes de los asentamientos informales de empapar con agua un incendio incipiente, mejor será el resultado, ya que los tiempos de respuesta de los servicios de bomberos pueden ser largos.

Los expertos son conscientes de que este enfoque contrasta con el que existe en países como Estados Unidos, donde se dice a los residentes que evacuen en caso de incendio y llamen al 911. "Como persona ajena, puede ser fácil criticar el comportamiento [de los residentes de asentamientos informales], ya que la evacuación lejos de estos grandes incendios al aire libre es la mejor acción en términos de seguridad humana inmediata, pero las personas corren el riesgo de perderlo todo en estos incendios", dijo Danielle Antonellis, un ingeniero de protección contra incendios que el año pasado fundó Kindling, una organización sin fines de lucro diseñada para abordar el problema de los incendios en los asentamientos informales. "Sin seguro ni otras protecciones sociales, las personas pueden perder su vivienda, todas sus pertenencias, documentación, su trabajo y mucho más. Puede que ni siquiera se les permita volver a construir después de un incendio. Para muchas personas que no podrán satisfacer sus necesidades básicas después de un incendio, la protección de la propiedad puede considerarse, incluso, una forma de seguridad humana".

La comprensión de los factores socioeconómicos que complican aún más el problema de los incendios en los asentamientos informales ha sido a su vez el tema de investigaciones recientes. Para principios de 2022, Antonellis y otros investigadores esperan completar un estudio en el que se examinen estos factores; Kindling dirigió el proyecto, que contó con el apoyo de la Real Academia de Ingeniería (Royal Academy of Engineering), con sede en Londres, y la Fundación Lloyd’s Register en el marco del programa Sistemas complejos más seguros (Safer Complex Systems). NFPA colaboró en la revisión de los datos del proyecto.

"Proyectos como este nos ayudarán a aprender mucho sobre el contexto de los incendios en asentamientos informales", dijo Messerschmidt. "Esta investigación es fundamental para que comprendamos mejor cómo surge el riesgo de incendio en estas áreas. Si bien es fácil señalar como factores de riesgo las viviendas precarias, la cocción de llama abierta o el hacinamiento, estos surgen debido a un contexto social que no podemos ignorar". —Angelo Verzoni

III. ENDURECIÉNDONOS

En busca de resiliencia en las ciudades de más rápido crecimiento del mundo

En ciudades con altos índices de pobreza y desempleo y que luchan por satisfacer las necesidades básicas de millones de residentes, estas cuestiones reguladoras pueden parecer pequeñas y sin importancia en comparación. Pero cuando una gran tormenta, un terremoto u otra catástrofe azotan, el costo de los edificios deficientemente diseñados suele medirse en miles de vidas.

La naturaleza ofreció un trágico ejemplo en diciembre de 2003, cuando un par de terremotos casi idénticos de 6.6 grados de magnitud se produjeron con pocos días de diferencia—primero en Paso Robles, California, y luego en la pequeña ciudad de Bam, Irán. En California, donde se aplican estrictos códigos de edificación antisísmica desde la década de 1930, el terremoto provocó el derrumbe de un solo edificio construido antes de la adopción del código, y dos personas murieron en su interior. El resto de los daños en la ciudad fueron menores. En Bam, en cambio, "los códigos de diseño antisísmico se aplicaban de manera deficiente y los edificios eran, principalmente, estructuras de mampostería no reforzadas y no reguladas", según el Banco Mundial. Cuando el terremoto sacudió Bam el 26 de diciembre, sectores enteros de la ciudad se derrumbaron en minutos. Más de 30,000 personas, un tercio de la población de la ciudad, murieron en sus hogares y lugares de trabajo.

Esta misma historia se repite una y otra vez en el mundo en desarrollo. Según la ONU, los países de ingresos bajos y medios sufrieron aproximadamente la mitad de las catástrofes mundiales de la última década, pero registraron un abrumador 93 por ciento de víctimas fatales relacionadas con desastres. Lo mismo ocurre con los incendios. De las 180,000 personas que se calcula que mueren cada año en el mundo por quemaduras, el 95 por ciento vive en países de ingresos bajos y medios, según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud. La causa, según el Banco Mundial, es clara: "El desproporcionado impacto [de estos desastres] se deriva en gran parte del desarrollo urbano inseguro y no regulado".

Citando estas estadísticas, así como el masivo crecimiento previsto en las ciudades de los países en desarrollo, el Banco Mundial se abocó, hace cinco años, a la elaboración de un nuevo programa destinado a cambiar esta ecuación centrándose en la mejora de la normativa de los países en desarrollo. La iniciativa, denominada Programa de Regulación de la Edificación para la Resiliencia, involucra a expertos en seguridad en la revisión y evaluación minuciosa de las prácticas y capacidades reguladoras de un gobierno para identificar las carencias y proponer soluciones. El objetivo es "ver dónde podemos mejorar la calidad del contenido de los códigos y de la propia normativa, así como la capacidad de los diferentes actores responsables de la implementación de esas actividades", dijo Campos García, quien codirige el programa. "Cualquier carencia en alguno de estos diversos aspectos afectará al resultado final de la consecución de edificios más resilientes, que es lo que pretendemos".

El proceso se inicia cuando un gobierno se dirige al Banco Mundial para solicitarle asistencia. Un equipo de abogados, arquitectos, ingenieros, funcionarios responsables de la aplicación de los códigos y otros expertos del Banco, junto con consultores externos, revisa los documentos reguladores existentes del gobierno y entrevista a docenas de personas, incluidos reguladores gubernamentales, constructores locales e, incluso, instituciones académicas que capacitan al personal regulador local. Tras varios meses de recopilación de información, el Banco compila sus conclusiones y una lista de recomendaciones en un exhaustivo informe que comparte con el gobierno.

"A veces puede ser una larga lista de recomendaciones, a veces es más focalizado, pero, finalmente, son los gobiernos los que priorizan las acciones que implementan", dijo Keiko Sakoda, que codirige el programa y es especialista en gestión de riesgos de desastres en el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery) del Banco Mundial.

edificios Addis Abeba Dic21
Edificios en construcción en Addis Abeba, Etiopía. Algunos expertos abogan por códigos de edificación que tengan en cuenta la realidad de los recursos locales y sean más fáciles de cumplir y aplicar.

Tras la evaluación, el gobierno y el Banco Mundial normalmente organizan una serie de talleres con las partes interesadas locales para debatir las conclusiones, y el gobierno diseña entonces un plan de acción. Por lo general, el Banco se queda para proporcionar asistencia técnica y a veces financiera para ayudarles a seguir avanzando, pero son los gobiernos los que lideran el camino. "Para generar el cambio, tiene que haber apropiación, y por eso es muy importante que decidan qué [acciones] se alinean con sus prioridades, sus posibilidades financieras y sus programas de desarrollo", dijo Campos García.

Hasta ahora, son 10 los países han pasado por este proceso, y el Banco ha encontrado, en general, participantes entusiastas que se han comprometido a llevar a cabo una serie de importantes mejoras normativas. Esto incluye a una iniciativa en Malawi para la creación y aplicación de un código nacional de edificación; el trabajo en las Maldivas para normalizar y digitalizar su proceso de aprobación de edificios; y una iniciativa en la India para comprender mejor los desafíos que enfrentan los ingenieros del sector privado cuando tratan de cumplir con las complejas normas de edificación requeridas por los gobiernos locales.

El año pasado, el Banco Mundial inició una ampliación del programa para incluir evaluaciones más focalizadas para amenazas específicas, entre ellas los incendios. En octubre de 2020, publicó un detallado informe, del que Meacham es coautor como consultor del Banco Mundial, titulado "Urban Fire Regulatory Assessment & Mitigation Evaluation Diagnostic" (Diagnóstico de evaluación de los sistemas reguladores y análisis de la mitigación de incendios urbanos). El informe contiene una serie de preguntas puntuales dirigidas a las diversas partes interesadas, como funcionarios gubernamentales y propietarios de edificios, diseñadas para ayudarles a llevar a cabo autoevaluaciones de sus prácticas y normativas actuales relacionadas con la seguridad contra incendios. Campos García dijo que el Banco Mundial también podría utilizar la herramienta en el futuro para llevar a cabo evaluaciones a menor escala, más focalizadas para los gobiernos y sus enfoques de los riesgos de incendio. "No siempre tenemos que hacer una evaluación muy exhaustiva de la capacidad reguladora", dijo. "Podría haber momentos en que nuestros homólogos gubernamentales solamente estén interesados en la seguridad contra incendios o en la eficiencia energética o la accesibilidad. La intención es tener un conjunto de herramientas".

Nadie se hace ilusiones de que una iniciativa como el Programa de Regulación de la Edificación para la Resiliencia sea una cura para los problemas crónicos que aquejan a las ciudades en desarrollo, pero es un comienzo positivo, y se está trabajando para ampliar la capacidad del programa. Dado que las amenazas climáticas y la urbanización continúan acelerándose, es fundamental sentar ahora esta importante base, dijo Campos García. "Este es un paso clave en un compromiso a largo plazo que requiere tiempo para ver los resultados", dijo—resultados que en 30, 40 o 50 años podrían significar entornos urbanos densamente construidos que sean más seguros contra incendios, tormentas y otros peligros. —Jesse Roman

IV. ‘AYUDAR A LAS COMUNIDADES A AYUDARSE A SÍ MISMAS’

Adopción de enfoques ascendentes para la normativa y su aplicación

Aunque ambiciosos proyectos de enfoque verticalista en el nivel gubernamental pueden potencialmente mover la aguja durante un largo período, los expertos dicen que es solamente una de las muchas estrategias necesarias para afrontar los problemas de seguridad de los edificios y de seguridad humana en estas crecientes megaciudades. Algunas de esas estrategias superan los límites de los paradigmas convencionales de la seguridad humana. Otros enfoques borran los límites por completo.

Uno de esos enfoques es la posibilidad de elaborar códigos y normas de edificación adaptados específicamente a las naciones en desarrollo, con reglamentaciones que sean más fáciles de cumplir y aplicar en países donde los recursos son escasos. Las normas elaboradas en Occidente pueden ser difíciles de aplicar en los países de bajos ingresos por muchas razones legítimas, dicen los expertos. Normas más adaptadas a las realidades del mundo en desarrollo, sostiene el argumento, proveerían al menos un mínimo de seguridad donde puede no haber ninguna.

La idea se analiza en un reciente documento "Guidelines and Principles for the Development of Building Regulations in Low Income Countries" (Lineamientos y principios para la elaboración de normativas de edificación en países de bajos ingresos), publicado este año por el Centro Internacional para la Calidad de la Edificación (International Building Quality Center o IBQC), un centro conformado por un grupo de expertos, con sede en la Universidad de Canberra, Australia. "Los lineamientos de IBQC pretenden servir de herramienta para ayudar a los gobiernos en la elaboración progresiva de reglamentaciones de edificación que sean adecuadas para sus condiciones, que integren soluciones autóctonas y que sean adoptadas por los ciudadanos como herramientas que se entiende se emplean para protegerlos a ellos y a sus inversiones", expresó Judy Zagreski, vicepresidenta de servicios globales del Consejo Internacional de Códigos, en un reciente blog sobre el documento.

Mientras que algunos piensan que es una idea práctica que merece la pena analizar, otros argumentan que crear diferentes niveles de requisitos de seguridad para diferentes países es inviable, además de poco ético. Sus defensores responden que es mejor tener una norma mínima que pueda ser cumplida que una que sea excesivamente ambiciosa y que, eventualmente, sea ignorada, poniendo así en riesgo a más personas.

Esas facciones suelen coincidir en que los problemas a los que se enfrentan las ciudades de rápido crecimiento del mundo en desarrollo no pueden eliminarse simplemente transfiriendo códigos y sistemas de regulación que han demostrado ser exitosos en Occidente. Tomar "una reglamentación o una norma de un país desarrollado e intentar insertarlo en un país que no piensa ni trabaja de la misma manera" resulta complicado, según Meacham.

Por un lado, los países en desarrollo generalmente no tienen siquiera suficientes inspectores, diseñadores, revisores de planos u otros profesionales de la seguridad para mantener el ritmo de la demanda—ni presupuestos suficientemente altos para contratarlos si los tuvieran. Además, los distintos países tienden a utilizar materiales de construcción, técnicas de construcción y sistemas de medición diferentes; incluso las prioridades culturales en torno a la noción de seguridad pueden variar considerablemente. Incluso si se adoptaran y aplicaran esos códigos, un contratista o un constructor civil simplemente podría verse imposibilitado de costear la compra de materiales importados o construir una estructura que pudiera cumplir con los códigos de edificación occidentales.

"En ese contexto, puede parecer un poco imperialista llegar y dictar que se ‘debe’ hacer esto porque sabemos que funciona en nuestro país", dijo Meacham sobre la aplicación de códigos y normas del mundo desarrollado a las realidades del mundo en desarrollo. "¿Qué pasa si no se dispone de nada para que esa normativa o código funcione de la misma manera?".

Otras estrategias que van más allá de la reglamentación y el cumplimiento de las normas podrían tener significativos impactos en la seguridad de los edificios y en la seguridad humana, dicen los expertos. Una idea es desarrollar métodos mejorados para la construcción de viviendas de menor costo y más seguras utilizando materiales localmente disponibles. Una reciente iniciativa implementada en México, por ejemplo, utilizaba la tecnología de impresión en 3D (artículo en inglés) para construir viviendas de bajo costo de 500 pies cuadrados con un material resistente al fuego similar al concreto. Se ha demostrado ya que estas viviendas pueden resistir terremotos de 7.4 grados de magnitud, y cada estructura puede ser construida en menos de 24 horas.

urban3d DIC21La empresa con sede en Texas, ICON, empezó a imprimir casas en 3D en México en el 2019. Lea más sobre la construcción con impresión 3D en " 

Otras innovaciones podrían algún día dar lugar a alternativas asequibles para los peligrosos aparatos de calefacción y cocción de llama abierta, habituales en el mundo en desarrollo; a la creación de una infraestructura eléctrica más segura y fiable; y, como una manera de abordar la escasez de funcionarios responsables de la seguridad de edificios, la creación de programas locales que instruyan a los residentes sin formación técnica sobre cómo inspeccionar un edificio residencial o revisar un plan de edificación.

Meacham, que se considera a sí mismo un optimista, cree que todos esos escenarios son posibles con suficiente inversión y más atención. Pequeñas mejoras como estas, dijo, podrían tener un profundo impacto en un mundo urbano preparado para un crecimiento sin precedentes.

"Elijo pensar en este reto como una oportunidad, pero necesitamos campeones que ayuden a levantar la bandera y atraigan a las personas, porque no va a suceder simplemente por sí solo", dijo. "Necesitamos las actividades de enfoque verticalista del Banco Mundial, y también necesitamos que el sector privado y las ONG trabajen con un enfoque ascendente, observando a las comunidades y preguntando: "¿Qué podemos hacer en lo que respecta a ayudar a las comunidades a ayudarse a sí mismas? Necesitamos que el sector privado invierta adecuadamente en la renovación de edificios existentes y trabajar con las ONG para ayudar a las personas en la transición de la construcción informal a la construcción formal. Y entonces, tal vez, a lo largo de una o dos generaciones, podamos hacer verdaderos progresos. Pero eso solamente ocurrirá si se aborda el problema, y no con una actitud pesimista y catastrofista sobre su magnitud". —Jesse Roman

JESSE ROMAN es editor sénior y ANGELO VERZONI es editor adjunto del NFPA Journal